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次次倒逼:回顾中国电力改革三十年坎坷

发布时间:2018-06-11 01:45内容来源:新电力网 点击:

[摘要]频繁爆发的雾霾等环境问题,成为倒逼新一轮电改起航的重要推手。

电改三十年,中国曾经历过烈火烹油的大干快上,体制羁绊下的举步维艰和令人惋惜的十年静默。如同当年“二滩弃水”成为改革的导火索一样,频繁爆发的雾霾等环境问题,成为倒逼新一轮电改起航的重要推手。

“千呼万唤始出来!不过,貌似需要配套文件的配套文件。”

2018年11月30日,备受关注的电改9号文六个配套文件公布后,中国人民大学教授郑新业在微信朋友圈中写道。

今年3月底,国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称9号文)。从9号文定稿到配套文件问世,历经了7个多月,足见其中艰难。

针对此轮电改,从2012年上半年开始,国务院总理李克强就要求有关部门研究顶层设计和重点推进方案。此次最核心的六个配套文件,亦是在今年夏天多次放风说要出台,但也顺延了4个月后才公布。

了解中国电力改革历史的人对此并不奇怪,电改一贯路途艰辛。

“两分钱”集资办电

通过集资办电,到2002年厂网分开时,地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上。

业内往往将9号文视为2002年电改5号文(《电力体制改革方案》)的延续。

5号文,开启了中国第一轮电力体制改革。但2002年的改革并不彻底,本来电改方向定为“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”。但5号文之后,仅实现了政企分离、厂网分开和不完全的主辅分离,在发电侧引入竞争机制。与真正的市场化距离遥远。

事实上,在距离2002年第一轮真正意义上的电改之前,从1985年5月颁布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》(下称《集资办电规定》)开始,针对电力的改革铺垫就开始了。

在那之前,从1970年到1987年,中国连续18年缺电。当时国务院已经意识到“一家办电,大家用电”的模式不可继续。

“中央一直在想办法如何解决投资问题,就是没钱。1985年,经过各方研讨,出台了‘集资办电’政策。”中国电力企业联合会电力经济运行分析师薛静告诉南方周末新电力网。

根据当时的政策规定,新电力网,集资办电有两种主要方式,一是集资扩建、新建电厂,二是卖用电权,将这部分资金作为电力建设资金。1985年,国务院还同意,在华东地区实行每度电征收二分钱作为电力建设基金,用于投资办电。从1988年1月1日开始,“二分钱办电”的范围从华东变成全国。

在“二分钱”的基础上,各省市区又出台了征收二分、三分、四分不等的地方办电基金。

电力建设资金征收直到2000年12月31日截止。历经13年,经中国投资协会地方电力委员会统计,包括地方出台征收的资金在内,全国共征收到电力建设资金750亿元。当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。

这个时期,高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来。“他们也要用电,但当时没有那么多电,这件事报到中央,中央也没好办法,后来干脆让它们自己建电厂,就允许企业建自备电厂,自发自用。”薛静说。

从1985年开始,中国相继成立了华能国际电力开发公司,1988年成立了国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司,如辽宁能源投资总公司、皖能投资公司、申能电力投资公司(申能集团公司)等。

1988年,水电部被撤销,成立了能源部,并建立中国电力企业联合会。1993年1月,经国务院同意,能源部将电力联合公司改组为电力集团公司,组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。并且在这一年,又撤销了能源部,重新成立了电力部。

到了1996年底,国务院决定撤销电力部,组建国家电力公司。至此,在2002年厂网分开之前,国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体,经营跨区送电和国家电网的统一管理。

通过集资办电,到2002年厂网分开时,地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上,而这些电力装机主要归功于那“两分钱”。

“二滩”现象 倒逼电改

“由此,二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”

集资办电时期,中国还引进了海外投资,值得一提的是二滩电站的建设,“二滩电站是2002年电力改革的前奏。”薛静说。

1987年,二滩电站获得国家立项批复,并开始施工准备。总投资需要200多亿,靠中国当时的财力肯定不够,必须利用海外资金。为了吸引海外资金,要给一些优惠条件,当时的条件就是保证电站建设后,电量全额收购上网,而且规定了一定的年限。

1991年6月,世界银行董事会通过了对二滩7.8亿美元的贷款,承包商所在的德国、意大利、法国等国家都投了赞成票。第一期贷款3.8亿美元,还贷期限宽限到9年,分两期拨付,也减少了利息支出。这之后,二滩又从世界一些金融机构融资,总共引进外资10.789亿美元。

按照世界银行规定,使用其贷款的工程必须实行国际公开招标。1991年8月,中标的意大利英波吉诺公司和托诺公司牵头意、法、中联营体,负责修建大坝;德国的菲利普·霍尔兹曼公司和霍克蒂夫公司主导的德、中联营体,负责修建地下发电厂房。当时的二滩电站建设工地上,聚集了全球43个国家的600多名外籍人员,俨然一个“小联合国”。

在二滩建设过程中,世界银行提出了种种规范和要求,由此改写了中国水电建设的模式。“他们那种方式,成本降低了一半都不止,质量还很高。”薛静说。

直到1998年7月,二滩一期建设完工,第一台机组开始发电。1998年8月,在国家电力公司的主持协调下,二滩公司与四川省电力公司、重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。根据该合同,二滩电站在1998-2000年间的合同上网电量分别为9.8亿、66.3亿、93.1亿千瓦时。

但其后,二滩实际的上网电量却非常低。据《新电力网》报道,1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时,弃水电量分别达15.6亿千瓦时和81.16亿千瓦时。投产两年,二滩累计亏损已达12.5亿元。

如此低的上网电量,其背景是当时中国经济的低潮。

“当时大量的投资进来,地方政府、民资、外资都进来了,电源建设发展速度很快。但到了90年代后期,供过于求。”一位参与改革的电力大学教授对南方周末新电力网说。

根据南方电网旗下杂志《南方能源观察》报道,1999年4月19日,时任中共中央总书记江泽民到四川西昌观看卫星发射,活动结束后再次到二滩水电站考察,获悉二滩投产就面临亏损,极为重视。回到北京后,他把时任国家计委主任曾培炎找去,问他,“现在一边用煤发电,一边却建好了水电站把水白白放掉,这种做法不可理解,世界上有哪个国家会这样做?”

曾培炎解释,二滩水电站的电送不出去,既有电网瓶颈的问题,也有电力体制上的原因。当时,西部地区电力负荷低,大型电站电力地方难以消纳,而各省电网互为独立,都愿意先用本省的电。

江泽民听了以后说,你们要想办法解决二滩电力送出问题,现行电力体制必须进行改革。曾培炎事后说,“由此,二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”

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