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重庆PPP项目概况

发布时间:2017-01-29 16:01内容来源:新电力网 点击:

  重庆PPP项目概况

  综合相关媒体报道, 党的十八届三中全会以来,重庆试点PPP(政府与社会资本合作)模式已3年,累计签约发布项目73个,总投资3900亿元。其中,有30个项目已经开工、总投资2115亿元,计划吸引社会投资约1500亿元。

  为确保PPP改革开好头、起好步,重庆市坚持制度先行。2014年8月,重庆市出台了《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》,为全市展开新一轮PPP探索确定了方向、思路、原则。

   当月,重庆一口气签了12个PPP项目,总投资超过1000亿元,涉及高速公路、地方铁路、轨道交通、市政设施、港口物流、土地整治等领域。

   为稳步推进试点,重庆市2016年12月印发了《关于稳步推进PPP投融资模式改革有关事项的通知》,进一步强调“一事一议”的制度设计、“一事一审”的职能分工、“阳光运行”的交易出让等操作原则,相关市级部门分别制订了轨道交通、市郊铁路、公共停车库等领域试点方案,形成了全市PPP改革“1+X”制度体系。

   一批投资规模适中、运营周期合理的项目,点燃了民营资本参与重庆PPP改革的热情。2016年,重庆的PPP模式探索也从前一年的重大基础设施项目拓展到公共停车场建设、污水垃圾处理等领域。

   值得一提的是,重庆市创新设立了PPP中心,并发挥高质量、专业化智库作用,为PPP改革提供了有力的技术支撑。

   有别于全国多数省市成立的以事业单位为基础、以履行政府行政职能为首要任务的PPP中心,重庆依托市级重点国企——重庆国际投资咨询集团设立了PPP中心,中心主要定位是:对PPP试点提供法律和规范文本等技术支撑,为区县和部门提供业务培训和项目筛选等技术服务。截至目前,该中心已帮助政府梳理形成涵盖170个项目、总投资3000亿元的PPP滚动储备库。

   重庆PPP改革步伐稳、工作实,使得项目的实施范围从市级层面向市区两级全覆盖。市发改委的数据显示,2016年重庆市政府签约发布会推出的PPP项目中,区县项目个数、投资占比分别达到68%、32%;较2016年分别增长了29个百分点和22个百分点。

  协同推进、注重创新,构建政府与社会资本长期共赢的“婚姻”成为重庆PPP改革的关键。

   总投资超过30亿元的曾家岩嘉陵江大桥,是重庆市采用PPP模式修建跨江大桥的典型案例。这个项目自2016年底开工以来,就面临穿越周公馆等国家级重点文物保护区、迁改横跨嘉陵江的110千伏城市架空高压电线等挑战。

   为确保这座大桥2018年建成通车,市政府积极发挥重大项目调度会作用,由市发改委牵头,财政、国资、国土房管、建设、交通运输等部门共同参与、各司其职,切实解决项目推进中遇到的困难。在市文物局的指导下,曾家岩50号文物保护方案已通过预评审,即将上报国家文物局。经重大项目调度会协调,大桥业主单位和国网电力公司紧密配合,高压线迁改方案与项目施工图同设计、同审查,确保了工程建设需要。

  继千厮门大桥后,嘉陵江上将再添一座“公轨两用桥”——重庆曾家岩大桥:曾家岩嘉陵江大桥的上层跑汽车、下层是轨道,轨道10号线从“桥腹”过江。

  重庆曾家岩大桥项目被列入财政部第二批PPP示范项目,为重庆市首个市政交通基础设施的入围项目,项目总投资约33亿元,资金来源为项目资本金和债务资金,其中项目资本金不低于40%,约13亿元;债务资金60%,约20亿元。该项目政府方占股10%,社会资本方占股90%。建设期政府总出资额约为1.3亿元,资金来源为重庆市级财政资金。

  在政府和社会资本合资成立项目公司后,项目公司对“曾家岩嘉陵江大桥”项目所形成的固定资产享有运营期内的收益权。特许运营期结束后,重庆曾家岩嘉陵江大桥项目收益权将由项目公司无偿移交给重庆市城乡建设委员会指定国有公司。该项目实施方案在交易结构、合同结构、运作方式等方面都做了较为细致的设计,有不少独到之处,对重庆市乃至全国的PPP项目是一种非常有益的探索与实践。

  重庆市城乡建设委员会负责人透露,曾家岩嘉陵江大桥PPP项目是财政部确定的全国PPP示范项目之一,所采用的是政府购买服务的方式建设,社会资本方是以招商局重庆交通科研设计院有限公司为联合体牵头单位负责融资、建设、运营、移交工作;中铁隧道集团有限公司和中交第二航务工程局有限公司为联合体成员单位,负责工程施工,建设期3年,运营期20年。2016年年底启动建设,预计2018年建成。桥梁采用结构上翻的连续钢桁梁,上翻桁架高25.2米,高出中山四路约13米。该方案简洁、朴素,与嘉陵江大桥协调统一。

  值得一提的是,在此PPP合作项目中,重庆市首次尝试一种全新的道路收费模式——“影子收费”。所谓“影子收费”,就是道路使用者在经过道路或路口时不直接付费,而由政府按其交通流量大小定期向提供道路的投资公司支付使用费。

  相关人士向新电力网介绍,采取“影子收费”模式,就是在桥梁两端设置测量设备,测算出车流量,然后按照事先确定的“影子票价”标准计算出一定时期内投资方“应收费”总额,这笔钱由政府按约支付。

  为合理分担风险,还设定了影子价格调节机制:1.当交通量超过11.7万辆/日,超出部分下调影子价格;当交通量超过14万辆/日,超出部分不再计取影子通行费。2.当交通量不足10.1万辆/日,对影子通行费给予部分补贴。

  根据《曾家岩嘉陵江大桥PPP实施方案》,2018年曾家岩嘉陵江大桥建成后,社会投资人拥有20年隐性收费权、政府不承担回购等责任,运营期结束后项目无偿移交给政府。通过这一方式,政府可以有效解决非经营性城建项目缺乏正现金流的问题。

  示范项目优点运营20 年后无偿移交政府根据《曾家岩嘉陵江大桥PPP实施方案》,其运作方式是:由项目公司负责曾家岩大桥项目的前期、建设、运营,运营期届满也就是20年后无偿移交政府。

  项目公司也设立了独特的治理结构:重庆市城投公司代表市政府出资,与中标的社会资本方共同组建项目公司。社会资本方出任项目公司董事长和总经理;市财政局派驻1名董事、1名监事;市城投公司派驻1名董事、1名副总经理。

  其股权结构是:项目资本金为总投资的40%(约13.11亿元),政府与社会资本按1:9股权比例出资。市级城建资金出资总额为1.31亿元,在2016—2018年按2:2:4:2比例注入;社会资本出资11.8亿元,同进度同比例注入。其他建设资金(约19.67亿元)由项目公司通过特许经营权质押等方式融资解决。

  有专家指出,项目的全过程管理交由社会资本,能更好地挖掘社会资本在设计、建造和运营方面的优势,促使社会资本在设计与建造时提高项目的设计品质和建设质量。从社会资本的角度看,实现了债权投资到股权投资的变化,资金回收风险降低,利润要求也相应降低。政府通过使用量并设置明确的付费标准,将项目后期运营收入内化为社会资本的主营业务,促使企业自发进行服务质量管理,可有效地降低项目全寿命周期成本。

  运营期为20年是该PPP项目的优点,无论对政府和社会资本,都是最优的设置:对政府而言,20年的运营期将短期的债务增量转化为未来多年的财政支出责任,降低了短期内支出压力,可平滑年度间财政支出波动。将政府购买服务支出纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑,有利于财政收支平衡的可持续性和提升政府的当期偿付能力。此外,一般路桥的大修期为13~15年左右,将运营期定为20年,在一次大修过后,项目移交政府管理,社会资本分担一次大修的风险。对于社会资本而言,经过大量的分析测算,运营期为20年时,可实现政府支付责任与社会资本收益的最优均衡点。

   如果说重大项目调度会凝聚了各方合力,提高了项目推进效率,一事一议、以项目为载体构建新型商业模式,则为重庆市PPP项目“遍地开花”提供了充足的发展后劲。

   11月中旬,重庆市水利投资集团首个PPP项目——观景口水利枢纽工程截流成功。这个工程的顺利推进,得益于我市针对项目特点构建了合理的商业模式。

   观景口水利工程是解决茶园—鹿角组团69万人口饮水问题的准公益性项目,但它也存在“瑕疵”——项目经营性不强,如果仅靠出售原水获取经营收入,仅能平衡日常运行成本。为平衡社会投资人收益,政府决定授予投资人工程供水范围内的供水特许经营权,通过整体运营观景口水库和水厂、制售终端自来水获得相应收益,使得投资人获得合理回报。

   在重庆市,类似观景口水利工程这样“一事一议”的PPP项目还有很多。比如在红岩村桥隧项目上,市级财政根据交通流量实行政府购买服务,在不增加居民出行负担的前提下构建起“影子票价”的收益模式;在合川渭沱物流园项目建设中,园区创新采用“投资、建设、运营一体化”的开发模式,将建设与运营一并招商,引入社会投资人组建项目公司,发挥社会投资人在投、建、产、融等多个领域整合资源的能力,提高了园区开发建设与运营效率……

  据新电力网了解,重庆市2016年7月集中签约了34个PPP合作项目,投资金额超过1300亿元。项目既包括传统的高速公路、桥隧、水利、市政等领域,又新增了园区开发经营一体化、体育场馆、智慧城市等项目。

  得益于合理运作和严格监管,过去两年,重庆先后签约39个PPP项目、总投资2600亿元,目前有22个项目已开工建设、总投资1568亿元,有力推动了基础设施建设、政府性债务降低、混合所有制经济发展和政府职能转变。据悉,按照重庆在推动PPP改革之初作出的规划,到2020年全市各类基础设施投资将达到1.8万亿元,其中中央和地方财政投入约1万亿元,另外8000亿元通过PPP方式筹集实现,平均每年实施约1300亿元。

   促进投资平稳较快增长,助推全市供给侧结构性改革重庆实施PPP改革三年,不仅激发了社会资本的活力,也为我市经济发展注入新动能—— PPP改革促进了投资平稳较快增长。今年1至10月,全市固定资产投资完成1.35万亿元,增长11.9%;其中,作为PPP改革主推领域的基础设施投资增长31%,企业自筹资金增长10.3%。

   PPP改革改善了政府管理,管控了政府地方性债务。基础设施、公共管理由政府及投资公司直接运作转变为市场法人管理,有利于发挥市场配置资源的决定性作用,提高相关领域的服务质量和运行效益,也有利于政府及社会各界更好地发挥监督作用。

   PPP改革促使本市的国资、民资、外资有机结合、相互融合,为国有企业向资本运营公司过渡和转变提供了有效途径。国企在资本运作、项目管理、企业经营等方面的综合实力提升,也助推其主动走向市场,与政府合作实现“双赢”。

   在重庆,PPP不仅是全市稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手,同时,也助推了我市供给侧结构性改革,弥补了我市公共服务方面的“短板”。

   东水门南立交P+R换乘中心停车场项目,是我市利用PPP模式补“短板”、惠民生的一次有益探索。得益于我市简化PPP项目审批流程,该项目今年6月确定投资人、7月完成项目公司组建、9月启动主体工程建设,2018年初即可投用,可提供500余个停车位。

  近年来重庆通过不断实践,总结出操作PPP 项目的“五大原则”——一要利益共享所有的PPP。项目,新电力,都要为政府公共部门、民营企业以及社会投资者提供保障,不能让任何一方利益独享。

  二要风险共担。一方面,风险与利益对等;另一方面,一旦有风险,大家一起来承担,不能让任何一方独自“兜底”。

  三要公共利益最大化。因为PPP项目都是社会公共服务项目,不能唯利是图,必须充分体现和照顾公共利益。

  四要兼顾社会效益和经济效益不能只讲公共利益,没有经济效益,否则就吸引不了社会投资。

  五要有激励和约束对于基础设施和公共服务的投资者来说,一定要有盈利,这样才有积极性,但也要有约束,绝不应有暴利。

  重庆实施的PPP 项目通过契约的方式,使这几大原则得到落实。对社会资本来说,这更是一种保障。

  具体操作中,重庆是一方面释放PPP 投资模式红利,一方面强化政府的监管作用,规定了明确的原则和边界——比如一些PPP 项目,名义上是帮政府卸包袱,实际上是由政府“兜底”,投资者不承担任何风险,还有很高的收益,这种项目必须坚决卡住;

  还有一些项目,比如垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施,有些社会投资者可能会为了逐利,利用自然垄断属性,乱收费、高收费,对此政府要建立约束机制,避免老百姓吃亏;

  另外,一些PPP项目的服务价格是通过一对一谈判或招投标产生的,这可能给灰色交易和利益输送提供可乘之机,同样需要予以防范。

  PPP 项目实施过程中,社会投资者一旦出现经营危机,就会影响公共利益甚至影响经济和社会稳定,政府该出手时必须出手,防止出现这样的风险;

  ……

  归根到底就是让PPP模式快马加鞭的同时,又不能让它成了一匹脱缰的野马,既快又好地发展。重庆PPP模式在改革实践摸索出了一套行之有效的原则和规范,让PPP改革的红利得到充分释放,既不会增加政府的债务,又可以促进经济的发展,PPP项目最后惠泽的是百姓民生,这一改革不仅使市场活力被激发,还让政府、社会资本、老百姓各方面共同受益,为全国各地的PPP改革提供了借鉴样本。

  参考文献:

  1、首页--重庆PPP咨询网

  2、PPP改革,社会资本缘何信任重庆?

  3、PPP改革为重庆经济发展注入新动能

  4、2016年重庆市PPP合作项目签约名单一览

  5、中国PPP综合服务平台-中国PPP-重庆PPP

  6、中国PPP示范项目巡礼重庆 首创道路影子收费模式

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